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Décret sur l’information et la participation du public : un enjeu important pour un bilan mitigé

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Publié dans
le 27.04.17
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Le décret relatif à l’information et à la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement, complétant et traduisant l’ordonnance sur la démocratie participative du 3 août dernier, a été publié au JO du 27 avril 2017.


Humanité & Biodiversité livre ci-dessous quelques éléments d’analyse:

Un texte tardif, à la portée encore problématique

Ce décret (n°2017-626) était attendu pour le premier janvier 2017, date d'entrée en vigueur de l’ordonnance à laquelle il se rapporte. Le texte modifie logiquement des dispositions réglementaires du code de l’environnement, mais s’inscrit dans un contexte particulier, au sens où l’ordonnance du 3 août – qui contient des dispositions à caractère législatif – n’a pas fait l’objet d’une loi de ratification et ne pourra en bénéficier avant la prochaine législature parlementaire. Il en résulte que jusque-là, l’ordonnance ne présente qu’une valeur réglementaire alors pourtant qu’elle modifie la partie législative du code de l’environnement (dispositions en « L… »). L’adoption du décret n’aboutit donc pour l’heure, et ne fût-ce que temporairement, à « ajouter du réglementaire au réglementaire », et non pas à consolider un édifice législatif.

Des éléments de contenu prévisibles…

Le décret, assez abondant (16 pages pour une vingtaine d’articles) paraît globalement cohérent avec le contenu de l’ordonnance, et comporte, grosso modo, 4 grands types de dispositions :

  • a) Des précisions en termes de périmètres des textes et politiques concernés.
    Le décret, dans un article R 121-1-1 amplement modifié, dresse la liste des plans-programmes soumis à concertation. On y retrouve sans surprise certains plans et stratégies auxquels H&B a été attentive, comme la Programmation Plurianuelle de l’Energie PPE et la stratégie de mobilisation de la biomasse. Les plans et programmes adoptés après le 1er janvier 2017 seront normalement soumis à la Commission Nationale du Débat Public (CNDP) dans les conditions prévue à l’article L 128-1 du code de l’environnement. Dans un ordre d’idées voisin, l’article R 121-2 modifié (art 2, 5° du décret) modifie les intitulés de la nomenclature des projets pour lesquels la CNDP est saisie de droit. Les modifications semblent modestes et vont plutôt dans le bon sens (exemple: remplacement de « création » par « création ET élargissement pour les projets d’autoroutes et de routes express, rubrique 1 a).

  • b) Des précisions techniques :
    Sont détaillées, notamment, les modalités de saisie de la CNDP sur la base du dispositif de l’article L 121-8, c’est-à-dire à la demande de 10.000 citoyens, de dix parlementaires, ou encore d’une association (article R 121-4). L’art R 121-18 nouveau du code de l’environnement détaille les modalités de la faculté de conciliation accordée à la CNDP, conciliation dont elle apprécie l’opportunité, avant de désigner un conciliateur en son sein, l’exercice devant par la suite aboutir à un accord traduit dans un « document ».
    La section 5 du décret, portant modification des articles R 121-25 et suivants du code, concerne quant à elle le « droit d’initiative » en vue du déclenchement d’une concertation en « amont » des projets. Ces dispositions confirment hélas le principal motif de réserve d’H&B sur ce point, qui consiste en ce que la recevabilité de cette initiative, qui s’assimile à une pétition adressée au préfet (alternativement par: 20% de la population d’une commune ou 10% de la population d’un département, ou bien encore par une association agrée au niveau national ou une fédération d’associations…) est en fait « filtrée » par le préfet, qui décide ou non de donner une suite favorable à cette démarche nonobstant l’examen de sa recevabilité formelle (articles R 121-27).
    D’autres dispositions encore concernent le compte-rendu et le bilan du débat public, joints par le MO au dossier d’enquête publique.

  • c) Des éléments de définition:
    Le décret ne peut définir des concepts étrangers à l’ordonnance et ne peut donc que très partiellement pallier aux insuffisances ou lacunes de cette dernière. Ainsi par exemple ne définit-il toujours pas le dialogue environnemental, alors que c’était une suggestion explicite du rapport sur la démocratie participative de la « Commission Richard », remis le 3 juin 2015. Pour le reste, l’évolution de certaines définitions peut laisser perplexe.
    Naguère par exemple, un débat public pouvait porter sur des « options générales d’intérêt national en matière d’environnement ». L’ordonnance du 3 août a substitué à cette formule la mention de « projets de réformes susceptibles d’impacter l’environnement », avec le souci de se conformer à la terminologie en usage dans le cadre des directives européennes « projet » et « plans-programmes » (art L 121-10) ; et dans le cas présent, le décret précise quels peuvent être ces projets de réforme. Or, dans les précisions en question, il est signifié qu’il peut s’agir de « l’évolution substantielle d’une politique ou des nouvelles options générales ayant un effet important sur l’environnement » : on appréciera l’aller-retour quelque peu singulier entre « réforme » et « option » …

  • d) Des éléments relatifs au fonctionnement de la CNDP ou à la situation des garants.
    La mise en place de garants du débat public, en charge de leur bon déroulement, du respect des procédures et des pas de temps, et devant notamment accompagner les concertations préalables décidées volontairement par les maîtres d’ouvrages, était une grande nouveauté de l’ordonnance. Pour compléter ce dispositif, le décret consacre la capacité, offerte à la CNDP, de désigner des délégués régionaux en charge de « promouvoir le débat public » et dont la liste devra figurer sur le site de la Commission (art R 121-15), de même qu’il apporte des précisions quant la formation des garants et à leurs indemnités (art R 121-15 et D 121-17).

… Mais plusieurs points de vigilance à considérer

  • Le décret rebat une nouvelle fois les cartes de la nomenclature en vertu de laquelle les projets sont soumis respectivement à évaluation environnementale (ex-étude d’impact) systématique ou au « cas par cas » : le tableau correspondant, annexé à l’article R 122-2 du code de l’environnement, avait déjà été modifié par le décret du 11 août 2016 relatif à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes, ce dont notre association s’était inquiétée H&B réaffirme son opposition ferme aux « déclassements » dans le cadre de cette nomenclature. Ces modifications à répétition sont en effet l’occasion de véritables régressions du droit de l’environnement, en faisant glisser des projets de l’évaluation « systématique » au « cas par cas ».
    Il est vrai que cette appréciation est souvent délicate. Dans le présent décret, il est prévu par exemple que les installations de stockage de pétrole, de produits pétrochimiques ou de produits chimiques ne seraient plus soumises, en tant qu’ICPE, à étude d’impact systématique (suppression de la colonne du milieu…). A ceci s’ajoute en pratique la question récurrente des seuils financiers, sur laquelle le décret ne semble pas revenir explicitement. A cet égard, avec un seuil inférieur de déclenchement de l’évaluation environnementale à 10 M€, un projet tel que le barrage de Sivens (d’un coût de 8,4 millions) serait en quelque sorte passé « sous les radars » de la concertation.

  • Autre point de préoccupation : le décret modifie le contenu de l’article R 122-5, qui détermine le contenu du dossier d’étude d’impact à préparer par le maitre d’ouvrage, et qui notamment inclut un résumé non technique, une description du projet, de l’état initial du site, ou encore la mention de ses « incidences notables » sur l’environnement. Or, le texte supprime de cette liste la présentation des principales modalités de suivi des mesures destinées à éviter-réduire-compenser ces impacts (tryptique ERC) au profit d’une disposition (II 9°) plus souple, introduite antérieurement par le décret du 11 août 2016 sur l’évaluation environnementale, qui prévoit que le dossier ne comporte plus ces indications que « le cas échéant ».

Un nouvel épisode dans un processus long… et probablement inachevé

Ce décret s’inscrit dans un ample processus, marqué entre autre étapes par la publication du rapport du Conseil d’Etat « Décider autrement », par le travail de la Commission « Richard » sur la modernisation du droit de l’environnement et son rapport final de juin 2015, par la mise en place de groupes de travail dans le cadre de la même commission, et enfin par la sortie de l’ordonnance, le 3 août dernier. Pour autant, et bien que déjà riche, cette histoire se nourrit aussi de contributions tierces, intéressant également l’évolution de la « démocratie participative » et de son exercice. En témoignent les textes relatifs à l’évaluation environnementale (par exemple le décret du 11 août 2016), le dispositif de consultation référendaire sur les projets décrit dans l’ordonnance du 21 mars 2016 et employée dans le cas de Notre-Dame des Landes, ou encore la nouvelle Charte de la Concertation, lancée le 11 octobre 2016. Face à cette évolution rapide, Humanité et Biodiversité reste attachée à l’idée de replacer et de maintenir la biodiversité au cœur des préoccupations que sont censés traduire ces dispositifs.

(1)Voir notre analyse: http://www.humanite-biodiversite.fr/document/evaluation-environnementale-des-projets-plans-et-programmes-deux-textes-estivaux-reforment-le-dispositif-dans-une-remarquable-discretion

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