Le Conseil constitutionnel exige la participation du public

Cas des produits phytosanitaires à proximité des habitations

Par sa décision n° 2021-891 QPC du 19 mars 2021, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution, plus précisément, à l’article 7 de la Charte de l’environnement, la loi qui prévoyait que des produits phytosanitaires puissent être épandus à proximité des habitations, dans le cadre de « chartes d’engagements » à l’échelle départementale.

Cette décision n’est pas révolutionnaire mais elle apporte des précisions sur deux points importants.

En premier lieu, pour considérer qu’une loi qui prévoit que l’utilisation de produits phytopharmaceutiques entre bien dans le champ de la Charte de l’environnement, le Conseil constitutionnel s’est demandé si cette utilisation porte atteinte à l’environnement. Il le fait en constatant que ces produits peuvent porter atteinte à la santé humaine et à la biodiversité. En d’autres termes, le Conseil constitutionnel juge que le mot « environnement » quand il est employé par la Constitution recouvre (au moins) la santé humaine et la biodiversité. C’est une évidence pour la santé humaine puisque la Charte de l’environnement proclame dans son article 1er « le droit de vivre dans un environnement (…) respectueux de la santé ». C’est moins évident pour la biodiversité car le mot ne figure pas dans la Charte de l’environnement et cette dernière est très centrée sur les besoins humains en matière d’environnement.

Dans le passé, le Conseil constitutionnel s’est très peu exprimé sur la biodiversité (le mot ne figure que dans huit décisions dont la plus grande partie tranchent des questions de procédure). Il avait déjà considéré, mais de façon implicite, que le principe de responsabilité environnementale prévu à l’article 4 de la Charte de l’environnement s’appliquait aux atteintes aux « éléments ou aux fonctions des écosystèmes » (Décision 2020-881 QPC du 5 février 2021) ; on pouvait déduire de cette application aux « éléments » des écosystèmes que la biodiversité était visée mais ce n’était pas dit clairement. Une autre décision parlait clairement de biodiversité à propos de l’article 1er de la Charte qui prévoit, outre le droit à un environnement respectueux de la santé, comme rappelé ci-dessus, le droit à un environnement « équilibré ». On pouvait donc en déduire que la biodiversité contribue à l’équilibre de l’environnement (Décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020). La nouvelle décision est encore plus claire et il faut s’en réjouir : le Conseil constitutionnel dit sans ambiguïté que, dès lors que l’on parle d’environnement dans la Constitution, la biodiversité et sa protection sont nécessairement visées.

En second lieu, la loi est censurée par le Conseil constitutionnel parce que les « chartes » autorisant l’épandage de produits phytosanitaires à proximité des habitations ne prévoient de consulter que les résidents concernés ou leurs représentants. Le Conseil constitutionnel rappelle qu’en vertu de l’article 7 de la Constitution, les décisions ayant une incidence sur l’environnement doivent permettre à « toute personne » de s’exprimer. C’est un principe capital ; une atteinte à l’environnement peut certes porter un préjudice particulier à certaines personnes mais elle concerne aussi, bien plus largement, l’Humanité toute entière : il faut donc prévoir que des personnes qui ne sont pas immédiatement ou directement touchées puissent également s’exprimer.

Jusqu’ici, le Conseil constitutionnel avait certes abondamment utilisé l’article 7 de la Charte de l’environnement. Mais il n’avait pas exactement traité cette question. Il avait souvent rappelé que le principe de consultation constituait un « droit que la Constitution garantit » : derrière cette expression qui peut sembler anodine, se cache une conséquence capitale, car il s’en déduit que les citoyens peuvent invoquer la violation de ce droit devant les juges ordinaires, qui peuvent ensuite saisir le Conseil constitutionnel d’une question prioritaire de constitutionnalité s’ils ont des doutes à propos d’une loi qui violerait ce droit. Le Conseil constitutionnel s’était également exprimé, très souvent, sur la question de savoir si une loi avait une incidence sur l’environnement et justifiait donc une consultation du public. Il s’était également souvent prononcé sur le caractère efficace et la bonne organisation de la consultation du public (par exemple, décision n° 2020-843 QPC du 28 mai 2020). Il avait aussi censuré le législateur lorsque ce dernier avait purement et simplement omis de prévoir une consultation du public (par exemple Décision n° 2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011) ou ne l’avait prévue qu’à moitié, en omettant les détails (Décision n° 2014-395 QPC du 7 mai 2014).

C’est ainsi la première fois que le Conseil constitutionnel précise que le droit de « toute personne » à participer aux décisions ayant une incidence sur l’environnement interdit de limiter la consultation à « certaines personnes » particulièrement concernées. Même si cette interprétation peut sembler « évidente », il est important qu’elle ait été officialisée, notamment pour assurer l’efficacité de l’action des associations de défense de l’environnement.

Elle confirme par ailleurs que la signature de l'État vaut engagement ; Oui, la signature de l'État a une valeur. Et lorsque l'État signe, ce qu'il signe a une valeur juridique. L'État ne peut pas signer des chartes qui n'engagent pas. Et ces chartes doivent respecter le droit, notamment le principe de participation. « Petite révolution », estime l'avocat et professeur de droit Arnaud Gossement.

« Codes de bonne conduite, chartes, pactes.... tous ces contrats publics d'engagements volontaires pour l'environnement signés par l'État sont des décisions publiques ayant une incidence pour l'environnement qui doivent être prises dans le respect du droit de l'environnement », estime le juriste.