Position d'H&B - Mer et littoral

Pour une protection et une gestion durable de notre océan, de nos mers et de nos territoires littoraux

Mai 2022

« Chaque vague sait qu'elle est la mer. Ce qui la défait ne la dérange pas car ce qui la brise la recrée ». Si Lao Tseu admirait le pouvoir de résilience du marin, il est aujourd'hui bien moins évident de considérer que les océans, les mers et les territoires littoraux ont cette même capacité de résilience face aux atteintes causées par les activités humaines. En effet, dans leur rapport publié en 2019, les experts de la Plateforme intergouvernementale sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES) estimaient que 66% du milieu marin était déjà « sévèrement altéré » par les activités humaines. Ces espaces naturels, qui recouvrent 70% de notre planète, sont aujourd’hui soumis à de nombreuses pressions, ce qui les rend particulièrement fragiles, notamment en zones côtières.

Constituant des lieux où se connectent les humains, ces écosystèmes fournissent des biens et des services indispensables allant de l'économie bleue à la régulation de notre climat. A mesure que nous entrons dans la décennie des sciences océaniques[1], il est nécessaire d'adopter une approche durable de la gestion de nos mers, océans et territoires littoraux. Plus encore, le nexus climat-biodiversité est la clé de cette gestion durable ; en témoigne le phytoplancton, grand régulateur du climat ou encore les récifs coralliens qui constituent de véritables barrières protégeant les côtes et leurs habitants des tempêtes, cyclones et tsunamis.

La France a une responsabilité particulière à agir, possédant près de 11 millions de km² sous souveraineté ou juridiction nationale, dont 97 % situés outre-mer. Elle dispose du deuxième espace maritime mondial, et héberge ainsi 10% des récifs coralliens (quatrième plus grande surface de récifs au monde) et 71 espèces des mammifères marins sur les 120 recensées au niveau mondial. La France n’échappe pas à l'érosion de la biodiversité marine : seuls 6% des habitats marins et côtiers d’intérêt communautaire et se trouvant en métropole sont en bon état de conservation (période 2013-2018).

Sans politiques publiques environnementales ambitieuses, passant à la fois par l’atténuation et l’adaptation au changement climatique mais aussi par la préservation et la restauration de la biodiversité, les défis de demain dans le secteur ne pourront pas être relevés. Toutefois, afin que ces politiques soient opérationnelles, doivent être appréhendés leurs effets socio-économiques, afin de veiller à ne pas opposer économie, social et environnement, à ne pas créer de nouvelles inégalités mais aussi pour que les acteurs qui la mettent en œuvre puissent s’approprier les nouvelles pratiques.

Bilan des politiques actuelles

Si les espaces marins et littoraux se dégradent dangereusement du fait des multiples pressions exercées par l’homme (réchauffement climatique, pollutions[2], artificialisation, etc.), il est attendu pour ces mêmes espaces un développement démographique et économique particulièrement important d’ici les 15 prochaines années (OCDE). Pour en savoir plus sur ces aspects, nous vous renvoyons vers notre note de position relative à l’économie bleue.

Si la France s’est dotée d’un corpus juridique permettant d’agir à l’échelle nationale et locale – notamment via la stratégie nationale pour la mer et le littoral (SNML) qui vise principalement à réconcilier la protection de ces espaces avec l’économie bleue et dont découle des documents stratégiques de façade (en métropole) et des documents de bassin ultra-marin - force est de constater que l’efficacité de ce corpus juridique dépend de la contribution des différents secteurs d’activité (l’agriculture, la pêche, l’urbanisme, la gestion des déchets, etc.) qui ont un impact direct et décisif sur ces espaces. De fait, la future SNML qui sera élaborée courant 2022 devra relever le défi de l’approche transversale et intersectorielle des politiques publiques pour apporter des réponses à la hauteur des enjeux ; ce qui implique qu’elle soit élaborée en cohérence avec la Stratégie Nationale Biodiversité à horizon 2030 (SNB) en cours de renouvellement, la Stratégie Nationale Bas Carbone (SNBC), etc.

Humanité et Biodiversité propose d’agir à différents niveaux pour réduire l’impact des pressions exercées sur ces espaces tout en renforçant les politiques publiques dédiées à la protection de la mer et du littoral.

I. Améliorer l’efficacité des aires marines protégées (AMP)

La Stratégie nationale pour les Aires Protégées (SNAP) définit tous les 10 ans les objectifs et mesures de cohérence et d’efficacité des aires protégées terrestres. La nouvelle stratégie 2020-2030 présente une nouveauté intéressante mais peu lisible : les stratégies aires protégées terrestres et aires marines protégées sont fusionnées et des objectifs politiques chiffrés, ne se basant sur aucune théorie scientifique, sont visés à horizon 2030 : 30% en protection simple et 10% en protection forte, complété par un engagement du Président de la République de placer 5 % des eaux méditerranéennes sous protection forte d’ici 2027 lors du Congrès Mondial de l’Union International de la Conservation de la nature UICN de septembre 2021. La stratégie ne distingue donc pas les espaces terrestres des espaces marins, ni les surfaces métropolitaines des outres mer. Elle précise seulement que « chaque territoire (régions), façade maritime et bassin ultra-marin se fixera des cibles progressives de développement des aires protégées dont des zones de protections fortes d’ici 2030 ». De fait, les ambitions chiffrées de cette stratégie sur le volet marin dévoilent plusieurs limites :

• L’objectif de 30% d’aires marines protégées (AMP) est déjà dépassé, il ne constitue donc pas un objectif pour la France, avec 524 aires marines protégées (AMP), couvrant près de 32% de la zone économique exclusive (ZEE) française ;

• Le niveau de protection forte dépend très largement de l’emplacement de ces zones, l’écart étant majeur entre la métropole et les outre-mer avec seulement 0,44% de milieux marins métropolitains[3] en protection forte ;

• L’efficacité écologique des aires marines protégées dépend au premier plan de leur niveau de protection et donc de la définition de la protection forte. La définition de la protection forte a été assise au niveau réglementaire dans le décret paru le 12 avril 2022 et les modifications ne sont pas substantielles ; ce qui révèle que les avis des ONG de la communauté océan qui avaient été consultées dans le cadre du projet de décret n’ont pas été repris : « Est reconnue comme zone de protection forte une zone géographique dans laquelle les pressions engendrées par les activités humaines susceptibles de compromettre la conservation des enjeux écologiques sont absentes, évitées, supprimées ou fortement limitées, et ce de manière pérenne, grâce à la mise en œuvre d'une protection foncière ou d'une réglementation adaptée, associée à un contrôle effectif des activités concernées ».
  • Cette définition semble proche, dans son principe, de l’approche de l’Union Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN) fondée sur la limitation des pressions anthropiques, sans que la correspondance avec des catégories UICN[4] ne soit évidente. Nous préconisons toujours que la protection forte en milieux marins soit définie comme de la protection haute ou intégrale afin de permettre une réelle efficacité écologique[5]. Moins de 2% de la ZEE française est aujourd’hui recouverte d’AMP dites « intégrales » ou « hautement protégées (cf. Plateforme Océan et Climat).
  • La définition telle que présentée dans la stratégie intègre une liste de dispositifs plus large que celle utilisée précédemment (voir annexe 1 de la stratégie). Ainsi, sous certaines conditions (mise en place d’une « gestion conservatoire », pérennisation de la maîtrise foncière), pourraient être concernés des réserves naturelles nationales ou les sites acquis par le conservatoire du littoral. La simple prise en compte des périmètres de protection des réserves des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) rajouterait plus d’un million de km2 aux surfaces actuelles en protection forte et permettrait de les augmenter de 150%. Nous ne disposons donc pas actuellement d’une estimation quantitative des surfaces concernées par cette nouvelle définition de la protection forte et donc d’un état initial par rapport à de nouveaux objectifs à atteindre.

Nos propositions :

1. Etablir un plan d'action concret et efficace : aujourd'hui le plan d'action reste flou, ce qui n’assure pas sa déclinaison opérationnelle. Les priorités peuvent ne pas être les mêmes pour le domaine terrestre et le domaine maritime : il convient de prendre en compte leurs spécificités. Les objectifs doivent être déclinés par façade maritime afin de ne pas envisager de déployer des mesures de protection forte seulement dans certains territoires d’outre-mer ;
2. Par soucis de cohérence, il faut rendre explicite les liens entre cette SNAP, la stratégie nationale pour la mer et le littoral (SNML), celle pour la biodiversité (SNB) et celle pour le bas carbone (SNBC) ;
3. Par soucis de cohérence encore, il convient de rendre explicite les objectifs du plan d'action de la SNAP avec l'ODD 14, c'est à dire considérer les critères de bon état des eaux et des écosystèmes ainsi que la durabilité de l'exploitation de ces espaces. L'ODD 14 concerne la vie aquatique et développe pour objectif la sauvegarde de ces espaces de vie, c'est pourquoi il est important de mettre en lien la stratégie et ces objectifs internationaux ;
4. Pour des aires marines protégées efficaces, la politique doit être qualitative avant d’être quantitative. Il est important que ces 30% de protection et 10% de protection forte interviennent dans les espaces qui en ont réellement besoin avec des mesures adaptées à ces besoins. Pour ce faire, il est nécessaire de promouvoir une gestion adaptative de ces AMP, en assurant un suivi de l’état écologique de ces espaces. Une instance de scientifiques reconnus sur ces questions[6] pourrait être missionnée pour rendre un avis, tous les 3 ans, sur l’état écologique de ces espaces, permettant de les placer sous protection forte si leur état écologique est trop fortement altéré ;
5. Remplacer le terme “nature” utilisé dans la définition des aires protégées par le terme “biodiversité”, principe reconnu et défini juridiquement ;
6. Les thématiques liées à la mer ne sont pas toujours bien appréhendées par le grand public. Pour augmenter l'engagement citoyen en faveur de la préservation de la biodiversité marine, la sensibilisation et la formation sont des leviers primordiaux. Nous proposons de renforcer le pôle AMP par des actions de sensibilisation en développant massivement les aires marines éducatives pour sensibiliser les jeunes, en déployant des formations professionnelles et techniques traitant des problématiques de biodiversité marine ou encore grâce à des partenariats entre les aquariums et les établissements recevant du public (PNM) et ce, afin de permettre l’appropriation de ces questions par les citoyens, en s’inscrivant dans le modèle de l'Ocean literacy de l'UNESCO.
7. Enfin, imposer par voie réglementaire des mesures de protection forte sans concertations approfondies sur le bien-fondé de ces mesures risque d’y conduire à une remise en cause globale et durable de toute protection. Nous devons rester attentifs à la dimension sociale de la création de ces aires marines protégées afin de veiller à ne pas reproduire les inégalités qui ont accompagné par le passé la création de certaines d’entre elles[7], d’autant plus que des voix se font entendre pour souligner les effets potentiellement néfastes d’une telle extension sur les populations locales et leurs ressources.

II. Limiter l'artificialisation du littoral et du milieu marin

Les littoraux sont plus artificialisés que le reste du territoire. En 2013 déjà il avait été souligné qu'avec une densité moyenne de 290 hab/km2, les communes littorales sont deux fois plus denses que les communes métropolitaines, et les surfaces urbanisées sont deux fois plus élevées que sur le reste du territoire représentant presque 15% des surfaces (étude de 2013 de la DIRM Sud Atlantique 2013). Cette urbanisation, qui s’explique par l’attractivité des territoires littoraux (activités de pêche, commerce, tourisme et plaisance, activités militaires…), entraîne une artificialisation croissante du sol aux dépens des surfaces agricoles et espaces naturels. L’urbanisation est notamment encadrée par la loi littoral qui limite les espaces constructibles au sein des communes littorales avec le principe de l'extension de l'urbanisation en continuité avec le bâti existant. La loi ELAN du 23 novembre 2018 introduit cependant des modifications à la loi littoral permettant de densifier les dents creuses, ce qui pourrait favoriser l’artificialisation.

Les espaces littoraux présentent également une artificialisation spécifique (équipements de mouillages, infrastructures portuaires, énergies marines, digues, polder, front de mer, etc.) qui peuvent constituer une artificialisation des sols mais aussi une artificialisation du milieu, perturbant l’intégrité des fonds marins, provoquant des pertes physiques d’habitats naturels et affectant les caractéristiques hydromorphologiques des milieux. Cette artificialisation peut prendre des aspects très variés : construction de pont routier, extraction des granulats...

Ces impacts ne proviennent pas uniquement de l’artificialisation même du littoral, mais également de l’artificialisation, en amont, des bassins versants :

• l’artificialisation des sols des bassins versants modifie le cycle de l’eau en augmentant le phénomène de ruissellement aux dépens de l’infiltration de l’eau et va augmenter la pollution tellurique aboutissant dans les milieux côtiers.

• l’artificialisation des cours d’eau et notamment la présence d’ouvrages artificiels, tels que les barrages, ont un impact sur la continuité terre-mer par le biais, par exemple, de l’apport en sédiment, le cycle de vie des poissons migrateurs amphihalins…

L’artificialisation du littoral perturbe l’équilibre dynamique du trait de côte, impacte le cycle hydrologique et favorise l’érosion côtière. Dans un contexte de changement climatique et d’élévation du niveau de la mer, cette artificialisation fragilise le littoral et pose des problèmes d’adaptation du trait de côte.

Ces altérations des milieux ont un impact sur leurs fonctionnements naturels provoquant une rupture de continuité écologique. La perte de l'habitat, qui peut se faire de manière directe ou indirecte, impacte fortement la biodiversité, mettant à mal la pêche qui est directement impactée par la diminution de populations de poissons.

Nos propositions :

1. Adopter une définition de l'artificialisation propre aux milieux marins, aquatiques et littoraux et qui soit en adéquation avec l'objectif de 0 perte nette de biodiversité ;
2. Pour l'instant simplement citée comme phénomène nuisant au bon état des écosystèmes, la lutte contre l'artificialisation doit figurer comme objectif clair de la Stratégie nationale mer et littoral en la mettant en lien avec la SNAP et la SNB ;
3. Inscrire dans les stratégies en lien avec l’artificialisation littorale et des milieux aquatiques (stratégie nationale du trait de côte et SNML mais aussi SNAP, SNB) les objectifs de lutte contre celle-ci. Cette considération permettrait d’aménager durablement le milieu aquatique, à ralentir son imperméabilisation et l'artificialisation des bassins versants. Cette stratégie devrait prendre en compte la stratégie nationale de gestion du trait de côte, et l'élaboration des deux devrait se faire en synergie ;
4. Aujourd'hui les collectivités territoriales et leurs groupements sont habilités à entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux en ce qui concerne la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations. Si la protection des eaux, la restauration et la lutte contre l'érosion des sols sont abordés à l'article L211-7 du code de l'environnement (qui leur donne telle compétence), il n’est pas précisé que ces travaux, actions ouvrages ou installations doivent être réalisés dans le respect de l’objectif de lutte contre l'artificialisation des sols. Humanité et Biodiversité propose d'introduire la lutte contre l'artificialisation des sols comme fil conducteur de la politique GEMAPI en modifiant l'article L211-7 du code de l'environnement ainsi : Les collectivités territoriales et leurs groupements (…) sont habilités à entreprendre l'étude exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations (…) dans le cadre du schéma d'aménagement de gestion des eaux et de la lutte contre l'artificialisation des sols et des milieux aquatiques.
5. Il apparaît nécessaire d’augmenter et de sanctuariser les redevances des Agences de l’eau afin de financer les missions de préservation des milieux aquatiques et de rétablissement de la qualité des masses d’eau. Elles devraient donc bénéficier d’une augmentation de leur plafond annuel de redevances en instaurant une taxe incitative au regard des activités pesant sur la biodiversité[8]. Ces ressources financières supplémentaires pourraient notamment provenir de l’affectation aux Agences de l’eau d’un complément venant se greffer sur la part départementale de la taxe d’aménagement (contribuant par ailleurs à désinciter l’artificialisation).

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[1] Les Nations Unies ont proclamé la Décennie des Nations Unies pour les sciences océaniques au service du développement durable (2021-2030) afin de mobiliser les acteurs intéressés du monde entier autour d’un cadre commun qui mettra la science au service des pays dans leur mise en œuvre de l’Objectif de développement durable 14 sur l’océan.

[2] Environ 80 % de la pollution marine est associée aux activités humaines telluriques d’après le Programme des Nations Unies pour l’Environnement.

[3] Voir le Cahier de la biodiversité d'H&B n°6 consacré aux aires protégées

[4] Les AMP sont classées en 4 catégories, sur la base des activités autorisées ou non au sein de l’AMP : protection intégrale, protection haute, protection modérée et protection faible.

[5] Une revue de 149 études scientifiques a montré que des réserves marines « hautement protégées » ont entraîné une augmentation moyenne de 28% de la taille individuelle des organismes, 21% du nombre d’espèces observées, 166% de la densité et près de 450% de la biomasse par rapport aux zones non protégées (Lester et al. 2009). Il a également été démontré que dans des zones de protection intégrale, forte ou modérée on observait des biomasses et abondances d’espèces commerciales de poissons supérieures à celles mesurées dans des zones non protégées (Zupan et al. 2018). Cependant, les zones de protection modérée ne seraient efficaces écologiquement que lorsqu’elles sont à proximité immédiate d’une zone de protection intégrale :

[6] Des scientifiques ayant contribué à ce rapport pourraient par exemple être missionnés dans le cadre de cette instance, cf. rapport de l'UICN.

[7] Nous renvoyons en particulier à l’ouvrage de Guillaume Blanc (2020)39 pour une analyse critique de l’histoire de la création d’aires protégées sur le continent africain : Guillaume Blanc, 2020. L’invention du colonialisme vert. Éditions Flammarion.

[8] Proposition émise par le groupe de travail "Redevances des agences de l'eau et atteintes à la biodiversité" du Comité pour l’économie verte